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【公共管理】推進管理下沉 建設人民滿意的服務型政府
來源：默認管理員點擊數：261發布時間：2019-04-082019-04-08 福建日報
在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話中，在總結改革開放40年積累的寶貴經驗時，習近平總書記指出：“必須堅持完善和發展中國特色社會主義制度，不斷發揮和增強我國制度優勢。改革開放40年的實踐啟示我們：制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。”改革開放的歷史過程，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進并實現國家治理體系和治理能力現代化的歷史過程。深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“賦予省級及以下機構更多自主權。增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱、排序等。”這一論述，揭示了管理下沉的方向和重點。
管理下沉的主要目的，就是讓更多的權責和資源沉入地方和基層一線，讓基層機構有更多的資源和能力為群眾提供優質服務和管理，更好發揮中央、地方和基層三個積極性。在地方機構改革中，如何用好中央賦予的自主權？下沉哪些管理權責？如何有效推進管理下沉？管理下沉改革既是縱向政府間權責結構的優化，又是橫向政府與市場、社會職責邊界的再造。把管理下沉放在深化黨和國家機構改革的大格局中系統謀劃，與深化行政執法體制改革、深化政務服務體制改革和深化公共服務管理體制改革有機結合，建設人民滿意的服務型政府。
管理下沉與行政執法體制改革結合
《決定》明確提出：“深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。減少執法層級，推動執法力量下沉。”轉變政府職能和深化行政執法體制改革推動管理職能下沉，挑戰原有的地方和基層治理體制。推動執法力量下沉，要優化綜合執法的權力資源、組織資源、人力資源、財政資源和信息資源配置，打通綜合執法“最后一公里”，破除基層執法瓶頸。
一是減少執法層級，推動執法重心下移。城管執法、市場監管執法、生態環境保護執法與百姓工作生活息息相關，只有及時發現問題并快速處置，才能使行政效能提升落到實處。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量，組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業五個新的綜合執法隊伍。
二是推動行政執法權力和人員編制下沉，啟動執法機構編制調整，同時配套推進執法力量前置。按照權責對應和優化協同高效原則，鼓勵地方將城市管理、文化市場、旅游、生態環境保護、交通運輸、農業綜合等方面的市級行政執法職責、機構編制和執法人員，全部下沉劃轉到縣區一級。市縣級主要是強化行政執法監管職責?？h區在鄉鎮街道一級設立行政執法派出機構，充實基層一線執法力量，增強基層治理能力和治理水平。
三是優化改進綜合執法人員干部管理制度。建立有基層綜合執法工作經歷干部優先提拔任用機制，市縣綜合執法機關調任公務員一律從基層遴選，新錄用公務員一律分配到基層。同時，建立晉職晉級、評優評獎向基層傾斜制度，以此激勵執法人員從“要我下基層”轉向“我要下基層”。
四是建立跨領域跨部門綜合執法協同機制，強化統籌協調、督辦督查職能。行政執法涉及多個部門，需要各個部門協同，形成整體治理合力。完善地方一級政府主導、屬地管理、部門聯動、行業自律、各司其職、社會參與、齊抓共管的行政執法體制，建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。
管理下沉與政務服務體制改革結合
政務服務體制改革是轉變政府職能、深化“放管服”改革的重要內容。《決定》提出：“構建簡約高效的基層管理體制。推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。”推動管理下沉，必然要求創新地方和基層政務服務模式，構建簡約高效透明的政務服務過程，全面推進審批服務便民化、網絡化、標準化，破除碎片化政務，打通中梗阻，降低制度性交易成本，提升政務服務效能和滿意度。
一是優化基層治理的政務服務組織架構。組織機構是管理職責的載體和保障。機構設置是否合理制約著管理職能下沉效果。基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機關設置模式，因地制宜設置機構和配置權責職能。市縣和鄉鎮都承擔了大量直接面向企業和群眾的基層管理和服務職責，要結合地方機構改革，堅持優化協同高效原則，進一步擴大相對集中行政審批權，整合優化審批服務機構和職責，有條件的地方可設立行政審批局，實行“一枚公章管審批”，實現行政審批權力的實體化集中，形成基層服務管理的統一辦理、聯合辦理、集中辦理制度，為群眾創造審批職能綜合化、審批政策整體化、審批服務便民化的政務服務組織模式。
二是統籌設置政務服務的黨政領導機構。加大機構整合力度，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，進一步推動機構職能的精簡整合，形成黨政統籌管理合力。加大街道鄉鎮一級黨政領導交叉任職力度，統籌設置基層黨政領導職數。同時，上級機關要優化對基層的領導方式，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構的任務；也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。
三是加強基層政務服務綜合體和數據庫建設，減窗口、簡流程、縮時限，構建簡約高效的基層行政流程，深入推進審批服務便民化，全面推行審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，讓群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”。根據工作實際需要，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等權力事項下沉整合基層的審批、服務、執法等方面力量，相對集中基層管理權責，統籌機構編制資源，整合相關機構職能設立基層綜合性服務管理平臺，打破政務藩籬，提升“互聯網+政務服務”質量和水平。
四是重視管理下沉后基層政務服務的廉政風險、效能風險常態化治理。明確政策標準、工作流程和評估標準，實行權責對應，對下沉到基層的資源、服務、職責實行標準化、便民化管理，加強效能督查，用好巡察監督，引入“第三方”評估基層機構職責落實效果，破解基層上下級機構之間由于信息不對稱所帶來的治理失靈，保障基層治理提質增效。
管理下沉與公共服務管理體制改革結合
公共服務是保障和改善民生的基本載體，是城鄉居民獲得感、幸福感和安全感的重要支撐。管理職能下沉的一項重要任務就是通過塑造眼睛向下、面向群眾的新公共服務觀，讓公共服務及時有效地惠及群眾，實現對新時代人民美好生活需要的公共服務精準供給?！稕Q定》提出：“完善公共服務管理體制。健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一。”基層行政管理是民生服務管理。如何把公共資源、公共服務真正聚集到基層、貼近群眾、改善民生？推動管理職責下沉、治理重心下移，怎樣消除“疊床架屋”？從這個意義上說，管理下沉是一場滿足人民群眾對職責明確、精準服務、簡約高效的政府治理體系期待的公共服務供給側結構性改革。
一是科學設定中央、省、市、縣和鄉鎮街道各級公共服務權責，處理好管理層次與管理幅度的關系，建立各級公共服務清單制度。中央加強宏觀事務管理和公共服務戰略規劃；省一級主要是強化規劃管理、政策法規、標準規范、監督檢查等職責；市縣級主要是強化公共服務監管職責；鄉鎮街道一級主要做好直接面向企業和群眾的服務與管理。進一步明確各層級的管理職責重點，在轉變和優化職責上下功夫，上下職責要能打得通、銜接得上。加大簡政放權力度，把那些地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方。促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權利均等，打造縱向貫穿到底、橫向協調一致、公平有效供給的公共服務管理體制。
二是從政府、市場、社會三個宏觀層面統籌推進公共服務管理職能下沉改革，引入第三方治理，推進直接服務民生的公共事業部門市場化、社會化改革，改進服務方式，最大限度方便群眾。重視發揮社區志愿服務隊、鄉賢理事會等微自治組織在基層服務管理中的幫手作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。
三是優化管理職能下沉責任傳導機制和動態督查機制，健全激勵基層干部積極擔當作為的考核評估制度，破解“好事搶著管”“難事沒人管、不愿管、管不好”的局面，預防公共服務政策“空轉”和基層基礎治理能力軟化。同時，健全公共服務中的民主參與機制，讓人民群眾成為公共服務的監督者、推動者、受益者，提升服務品質，讓人民群眾有更多獲得感。
（作者為廈門大學公共事務學院公共管理系主任、教授、博士生導師）
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